İslâmiyet öncesi Türklerde devlet yönetim şekli, çoğu eski çağ milletlerinin aksine, bir monarşi değildir. Eski Türk kağanlıklarında siyasî, askerî, ekonomik, sosyal ve kültürel konulardaki meselelerin görüşüldüğü, tartışıldığı ve karara bağlandığı meclisler vardı ve Türk kağanları, kararları tek başına almazlardı. Ayrıca töreyi uygulamakta âciz kalan, güvenliği sağlayamayan ve halḱı ekonomik sıkıntıdan kurtaramayan kağanın başarısızlığının sebebi Tanrı’nın “kut”u ondan geri aldığı inancına bağlanmış, gerektiğinde zor kullanılarak değiştirilmesi meşrû kabul edilmişti. Mo-tun (M.Ö. 209-174) devrinden beri Türklerde meclisin var olduğu bilinmektedir. Avrupa Hunlarında da devamlı görev yapan bir meclis bulunmaktaydı. Bizans elçisi Priskos, Attila’yı ziyareti sırasında gördüğü bu meclisi “Seçkinler Meclisi” (logades) adı ile tanıtmıştır Asıl kaynağını Türk milletinin örf ve adetlerinin hukuk kuralları şeklinde intikalinden alan töreye, zaman içinde beliren bir ihtiyaçlara karşılık kağanın meclise danışarak aldığı kararlar ile beylerin kurultaylarda ortaklaşa koydukları hükümler de eklenirdi.
Toy; Türklerde meclise verilen addır ve bütün Türk lehçelerinde doğrudan doğruya “meclis, toplantı” manasına gelmektedir. Bu meclislere ayrıca “kengeş”, “ternek”, ve “kurultay” (Moğolca) gibi adlar verilmekteydi. Toy kelimesi Türklerde aynı zamanda doğum, evlilik, ad koyma gibi amaçlarla düzenlenen sosyal toplantılara ve milli bayramların, zaferlerin kutlanması için düzenlenen törenlere de verilen addır. Meclis üyelerine de “toygun” denmekteydi. Kağanlık meclisine kağan başkanlık ederdi. Kağan bulunmadığı zamanlarda meclis, “aygucı” veya “üge” ünvanıyla anılan devlet danışmanlarının başkanlığında toplanırdı. Başta “hatun” ve “şad” olmak üzere “yabgu, tigin, il-‐teber, erkin, kül-‐çor, apa, tudun, tarkan” gibi askerî ve idarî yüksek görevliler, meclisin tabiî üyeleri idi. Bu duruma göre, üyelerin bir kısmı hanedandan, bir kısmı da hanedan dışından seçilmekteydi.
Asya Hun Kağanlığında her yılın birinci, beşinci (haziran) ve dokuzuncu aylarında toplantılar düzenlenirdi. Bunlardan birinci toplantı dinî nitelikteydi ve kağanın sarayında yapılıyordu. İkinci toplantı, daha çok bayram veya festival türünden bir toplantı idi. Bu toplantıda atalara, Gök Tanrı’ya, yer ve su ruhlarına kurbanlar sunulur, at yarışları ve deve güreşleri tertiplenirdi. Ayrıca gerektiğinde yeni kağan seçimi yapılır, töreye yeni hükümler getirilir ve bütün ülke meseleleri görüşülürdü. Kağanın başkanlığında ve hatun ve tiginlerin huzurunda başlayan toplantıya hükümet üyelerinin, gerek asker gerekse de sivil bütün görevli başbuğların, diğer yüksek makam sahiplerinin, tâbi Hun boylarının ve yabancı zümrelerin temsilcilerinin katılmaları mecburî idi. Asıl büyük ve kapsamlı toplantı ise, dokuzuncu ayda yapılmaktaydı. Bu toplantıda ordu teftiş edilmekte, insan ve hayvan sayımı yapılmakta, memleket meseleleri üzerinde genel görüşmeler yapılmakta, devlet politikaları görüşülüp karara bağlanmakta, idareye geniş yetkiler verilmekte ve kağanın meşruiyeti tekrar onaylanmaktaydı.
